Modalités de régulation du processus de travail dans les activités de service en crèche (3)

5.- Une recherche participative
En raison même des décalages constatés dès l'analyse de la demande, les modalités d'intervention ont été structurées de manière largement participative pour favoriser les rencontres et les discussions entre les représentants de la collectivité locale, les personnels des crèches et les usagers, en les sollicitant pour le recueil des informations, le contrôle de leur interprétation et la mise en place de leur exploitation. Trois groupes ont été constitués. Ce qui a permis de faire émerger un collectif fondé sur la confiance entre les participants et les intervenants.

Un groupe de pilotage, composé de l'élu municipal responsable de la petite enfance, de la coordonnatrice de la petite enfance, des représentants de la Direction des Ressources Humaines et des autres services concernés, des membres volontaires du groupe de travail et des ergonomes, a assuré le guidage global de l'intervention et la validation des résultats en vue de leur utilisation.
Un groupe de suivi, composé des cadres de direction volontaires appartenant aux diverses structures d'accueil de la municipalité, a participé à l'étude par un travail collectif effectué en réunions plénières et un travail individuel réalisé dans leur structure respective, dans le but de relever, systématiser et comparer des informations concernant le fonctionnement de leur établissement respectif.
Un groupe de travail, dans une crèche, constitué de la Directrice, l'Adjointe, la Psychologue, le Médecin et, pour chaque section, une Auxiliaire de puériculture et une Educatrice, avait pour mission d'interagir en continu avec l'ergonome, de contribuer à la compréhension de la situation, de valider les résultats, de proposer et d'expérimenter des solutions possibles.
Une activité de communication, de négociation, de restitution et de confrontation en continu des résultats a permis de tenir tous les partenaires de la recherche y compris les parents, au courant de son déroulement (Gonzales, & Teiger, 2001) afin de mettre en commun leurs connaissances sur le fonctionnement des crèches et les sources de dysfonctionnement sur lesquels il était possible d'agir.

6.- Des méthodes d'analyse complémentaires
La méthodologie d'analyse a mis en oeuvre plusieurs techniques complémentaires pour caractériser les modalités de régulation des différents centres de décision.

Au niveau « Macro », une étude documentaire et des entretiens individuels ont permis d'accéder aux règles préalables essentielles.
Au niveau « Méso », une formation-action constituée de 10 réunions soit 600 minutes d'enregistrement entièrement transcrites (Gonzalez, & Teiger, 2001), des réunions pédagogiques et des entretiens collectifs, également enregistrés et transcrits, ont permis aux participants de prendre conscience du fonctionnement réel des crèches de la commune. Cette approche a permis de mettre en évidence les règles préalables de la collectivité, les difficultés rencontrées et les réélaborations de ces règles pour optimiser le fonctionnement des crèches.
Au niveau « Micro », des observations systématiques des interactions des auxiliaires de puéricultures avec les parents et les enfants au cours de l'accueil, du goûter, du repas et des jeux pédagogiques, ont été réalisées dans les sections de bébés, moyens et grands. Les enregistrements vidéo ont permis de mettre en évidence les spécificités de leurs activités et les modalités de régulations de leur comportement en cas de surcharge de travail.

7.- Des règles institutionnelles préalables contradictoires : Cadre temporel, taux d'encadrement et tâches
La confrontation des règles issues des différentes instances institutionnelles a mis en évidence des contradictions entre règles préalables concernant le cadre temporel, le taux légal d'encadrement et les tâches à réaliser.

Le cadre temporel est défini par le « temps de l'horloge ». « C'est un temps extérieur au sujet, extérieur à l'action qui peut servir tantôt de mesure, tantôt de repère, tantôt de contrainte puisque c'est en même temps le temps organisationnel » (De Keyser, 1990 ; Grossin, 1996). Il s'agit ici du temps de travail, des horaires d'ouverture et de fermeture de la crèche, des horaires du personnel et de la division de la journée selon les tâches à accomplir.
Le taux d'encadrement est défini comme le nombre d'auxiliaires de puériculture par rapport au nombre d'enfants. Selon la règle préalable, ce taux est de 1 PPE pour 5 enfants qui ne marchent pas en section de bébés et de 1 PPE pour 8 enfants qui marchent en section de moyens et de grands. Ce qui correspond aux « ressources humaines » affectées.
Les tâches impliquées par les différentes missions (Figure 2) sont diversifiées et planifiées pour la journée : accueil, goûter, repos, déjeuner, jeux nécessitent plus ou moins de monde.
L'analyse de la coordination entre ces trois catégories de règles préalables fixées au niveau national et municipal fait apparaître en situation nominale des incompatibilités quant à la possibilité d'assurer le taux d'encadrement légal dans les sections des crèches.

Pendant la journée,

Au niveau national, la durée quotidienne de travail est fixée par l'Etat à 35 heures / semaine soit 7 heures par jour pour une semaine de 5 jours.
Au niveau municipal, l'amplitude d'ouverture des crèches est de 12 heures
Au niveau de la crèche, étant donné le taux d'encadrement fixé au niveau national et le personnel affecté en crèches, soit 5 PPE par section de 20 enfants, pour couvrir l'amplitude horaire de la crèche, en respectant la durée de travail légale, les arrivées et les départs du personnel doivent se faire en horaire décalé. Dans une section, la première PPE vient à 7h30 du matin la seconde à 8h30 et les 3 suivantes toutes les demi-heures jusqu'à 10h30. Les départs ont lieu selon le même principe à partir de 15h30.
Cependant, au niveau national, un taux minimum de présence de deux PPE dans une section est requis. Dans le cas des horaires décalés, étant donnés les horaires d'arrivée des parents pour amener ou chercher leur enfant, ces deux règles préalables concernant le taux d'encadrement ne peuvent pas toujours être respectées. Par exemple, on a pu observer entre 7h30 et 9h30 en section bébés 1 PPE pour 8 enfants, puis 2 PPE pour 18 enfants.
En ce qui concerne les congés,

Au niveau national, les congés annuels sont fixés à 33 jours par an, soit 11 % d'absences par an par rapport au nombre de jours ouvrés de l'établissement. Ces congés sont non remplacés.
Au niveau de la crèche, il est convenu que les congés soient pris à tour de rôle pendant toute l'année, mais ils diminuent aussi le taux d'encadrement.
Au niveau de la crèche, les réunions pédagogiques sont prévues en heures supplémentaires non rémunérées. Ces heures sont à rattraper en jours de congés. D'où de nouvelles absences jouant sur le taux d'encadrement. Peuvent s'ajouter dans les mêmes conditions des demandes d'heures supplémentaires à rattraper ultérieurement qui ne font que repousser le problème.
Ces incompatibilités engendrent donc des absences dont nous allons montrer l'origine structurelle et des difficultés à assurer au quotidien le taux d'encadrement des enfants, ce qui pose des problèmes tant dans la gestion de la structure d'accueil que dans celle des sections.

8.- Les absences : un dysfonctionnement structurel du processus de travail en crèche
L'analyse statistique des absences dans une des crèches collectives municipales pendant cinq années scolaires a d'abord permis de dénombrer entre 497 jours et 550 jours d'absence pour 15 personnes. Environ 70% d'entre elles étaient dues aux congés annuels et à d'autres congés légaux (formation, congés de maternité), le reste étant lié à des congés maladies ou à des congés spécifiques accordés par la Mairie (Tableau 1). 2/3 des absences étaient donc prévisibles, ce qui, en principe, aurait pu permettre de les anticiper et de s'organiser.

	Années
Type d'absence pour congés	96-97	97-98	98-99	99-00	00-01
Prévisibles
Annuels	62,3	49,7	60,5	61.5	62.4
Formation	5,1	2,2	0,6	0.5	0.8
Maternité	0,0	18,4	7,9	10,0	10,0
Total	67,5	70,4	69,1	72,0	73.2
Non-Prévisibles
Maladie	18,7	15,7	19,6	17.6	16.7
Congés de la Mairie	13,8	14,0	11,3	10.4	10.1
Total	32,5	29,6	30,9	28,0	26.8

Tableau 1.- Pourcentage des différentes causes d'absences dans une crèche collective durant cinq années

Cette première analyse a souligné que la grande majorité des absences du personnel avaient eu des raisons structurelles plus que conjoncturelles et individuelles. Faute de remplacements possibles, cela laissait prévoir de nombreux cas de fonctionnement en section en situation dégradée, ce qu'a confirmé une analyse d'ensemble de la situation des crèches de la commune. Les Cadres de Direction de deux crèches et deux mini-crèches de la collectivité locale concernée ont relevé les présences et absences du personnel et des enfants dans les différentes sections pendant 20 jours ouvrables d'un même mois. Soit, au total, 160 jours de relevés.

Sur la base de ce bilan, quatre situations-types d'encadrement par journée, ont été définies, en tenant compte des horaires décalés.

Situation standard : le nombre d'adultes et d'enfants est égal au nombre prévu ; 
Situation favorable : le nombre d'adultes est égal au nombre prévu et le nombre d'enfants se situe entre la moitié et les 2/3 des inscrits ;
Situation dégradée : le nombre d'adultes se situe entre la moitié et les 2/3 prévus et le nombre d'enfants est égal au nombre d`inscrits ;
Situation intermédiaiere (plutôt défavorable ou plutôt favorable) : le nombre d'adultes se situe entre 70 et 90 % et le nombre d'enfants est égal au nombre inscrits; ou le nombre d'enfants se situent entre 70 et 90 % des inscrits et le nombre d'adultes est égal au nombre prévu.
La répartition des situations journalières pour l'ensemble des trois établissements montre que le taux d'encadrement réel des enfants diffère très souvent du taux nominal (Tableau 2).

Situation	Accueil 1			Accueil 2			Accueil 3		Total
	Bébés	Moyens	Grands	Bébés	Moyens	Grands	Mini 1	Mini 2
Standard	4	5	3	2	1	0	0	0	15/160 9,4 %
Favorable	3	0	0	1	1	3	0	0	8/160 5,0 %
Dégradée	4	8	3	9	3	4	5	2	38/160 23,7 %
Intermédiaire	9	7	14	8	15	13	15	18	99/160 61,1%

Tableau 2.- Fréquence des situations-types dans les sections de trois structures d'accueil

La situation « standard » s'est produite dans moins de 10% des cas relevés. Le pourcentage de situations favorables qui permettraient éventuellement de « compenser » les aléas survenus dans d'autres sections est faible (5 % des cas). Les mini-crèches sont toujours en situation dégradée ou intermédiaire. En revanche, une situation très perturbée survient une fois par semaine dans l'une ou l'autre des sections et mini-crèches (23,7 % de cas), avec une variabilité importante entre établissements.

L'étude montre donc la difficulté à assurer le taux d'encadrement fixé par les règles préalables et pose deux questions sur le processus de décision et d'action en crèche :

Comment les Cadres de Direction régulent-elles les dysfonctionnements liés aux absences pour améliorer autant que faire se peut la qualité du service rendu ?
Quelles sont les répercussions des situations dégradées par les absences sur le comportement des auxiliaires en section auprès des jeunes enfants ?

9.- Stratégies de régulation managériales : Réélaborations des règles préalables
Les situations dégradées entraînent des perturbations diverses selon les catégories d'acteurs dans les différents centres de décision qui participent au fonctionnement des crèches.

L'analyse des réunions et des entretiens montre que les Cadres de Direction ressentent les absences comme un obstacle majeur pour accomplir leurs tâches quotidiennes de surveillance, de prévention, de suivi des enfants et du personnel et de relations avec les parents en raison des remplacements et des réorganisations des équipes en section que ces absences nécessitent dans l'urgence.
Les Auxiliaires de puériculture soulignent que le travail en sous-effectif, réparti entre les membres présents, entraîne des difficultés de gestion des activités en section pour assurer la qualité, la sécurité et le bien-être des enfants (Cf. §10). A plus long terme, ce mécontentement provoque un turn - over relativement important.
Les Enfants sont également pénalisés par les absences. Les modifications de leurs habitudes ne permettent pas l'acquisition ou le maintien des repères nécessaires à leur bien-être. De nombreux incidents, enregistrés sur le cahier de transmission d'informations utilisé entre auxiliaires, sont considérés comme une conséquence des absences et des difficultés qu'a le personnel d'assurer une surveillance continue.
Enfin, les Parents considèrent les conditions d'accueil insuffisantes et réclament en tant qu'usagers à la Mairie une meilleure organisation, comme en témoignent plusieurs courriers.
Pour réguler ces perturbations ressenties comme autant d'astreintes surtout aux moments cruciaux de la journée (accueil, repas), les Cadres de Direction mettent en oeuvre une diversité de stratégies dont elles ont fait la liste lors des réunions de groupe.

Certaines exploitent les marges de manoeuvre prévues par les règles préalables. Il s'agit par exemple de la planification à moyen terme des congés prévisibles ou, à plus court terme, de l'appel à l'équipe des auxiliaires volantes de la municipalité.
D'autres solutions, tout en se situant dans un cadre légal, impliquent un détournement de l'objectif de la règle préalable. Par exemple, faire venir une animatrice du service enfance ou un « emploi-jeune » répond à des règles préalables légales au niveau de l'Etat et de la Collectivité locale mais il s'agit d'un détournement de ces règles parce que ni l'emploi-jeune ni l'animatrice ne sont habilitées à intervenir directement en section (Décret n° 2000-762, rt. R. 180-1).
D'autres solutions sont des réélaborations de règles managériales concernant le fonctionnement de l'établissement. Modifier les heures d'ouverture et fermeture sans l'accord de la Mairie marque une prise d'autonomie par rapport à la collectivité locale. Créer une PPE volante interne à la crèche, regrouper dans une même salle l'accueil des trois sections le matin et le soir, constituent des décisions prises à leur discrétion.
Enfin, d'autres réélaborations de règles managériales concernent la gestion du personnel : par exemple, proposer à une PPE d'aller dans une autre section ou de récupérer les heures supplémentaires à un autre moment que celui prévu.
L'analyse de contenu des discussions en réunions pédagogiques a montré que ces régulations des situations dégradées aboutissent à des compensations partielles qui ne satisfont personne car les réorganisations mises en place engendrent d'autres types des problèmes.

Faire venir une personne extérieure à l'établissement est une aide limitée parce que celle-ci ne connaît ni les enfants ni les tâches des PPE, d'où une limitation du type d'aide et une surcharge des auxiliaires présentes par les explications à donner.
Proposer une auxiliaire volante interne ou le changement de section à une PPE transfère le problème d'une section à l'autre en déséquilibrant l'effectif de l'autre section, en provoquant l'abandon des enfants référents et produit dans la section aidée une surcharge en augmentant les renseignements à chercher et à donner sur des enfants qu'elle ne connaît pas.
Par rapport aux enfants, ces deux types de solution risquent de provoquer des pertes de repères, et des nécessités de réadaptation qu'il faut gérer.
Réduire les heures d'ouverture et de fermeture de l'établissement, provoque le mécontentement des PPE et des parents en raison des interférences avec leur vie de famille ou de travail et celui des cadres politiques et administratifs de la mairie auxquels des plaintes sont adressées.